近日，经碳达峰碳中和工作领导小组同意，生态环境部印发实施了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》（以下简称《新方案》）。

《新方案》采用基于强度的配额分配思路，不要求企业二氧化碳排放量绝对降低，而是基于实际产出量获得配额。但这并不意味着放弃减碳，基于强度的配额分配思路能推动发电企业加大技术创新投入，持续降低排放水平。


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今年经济迅速回暖，电力需求快速增长。《新方案》提出的各项措施，既保证了不会对电力生产形成约束、不影响电力供应保障，还提出了减轻企业负担的相关措施。这不仅为我国实现全年经济增长目标进一步夯实了基础，也释放出我国稳经济的决心与信心。

基于强度分配配额

《新方案》以助力我国实现碳达峰碳中和为目标，充分考虑国际国内经济形势、保障能源供应等因素，在保证配额总量增长适应经济社会发展对电力行业增长要求的基础上，合理设计方案。

值得一提的是，《新方案》采用基于强度的配额分配思路，不要求企业二氧化碳排放量绝对降低，而是基于实际产出量，即实际供电量、供热量越大，获得配额也越多，不会对电力生产形成约束，不影响电力供应保障。

厦门大学中国能源政策研究院助理教授吴微对北京商报记者表示，不要求企业碳排放绝对量降低的主要原因，是近两年来电力需求增长速度较快。如果对碳排放绝对量进行控制，煤电只能通过减少出力来满足排放总量控制要求，这会对我国电力供应的安全造成影响。

“同时，我国煤电机组呈现存量大、机组新、效率高的特征，发电煤耗指标处于全球领先的水平，短时间内要大幅降低排放强度存在困难。而采用强度控制指标，能够避免企业的减排要求受到电力需求周期性波动的影响，让企业关注长期减排技术的应用。”吴微说。

2021年和2022年，部分火电机组受疫情、能源保供等多种因素影响面临较大经营压力，《新方案》中还提出了减轻企业负担的相关措施。

《新方案》延续在核定配额环节控制配额缺口较大企业和燃气机组的配额缺口，采取清缴配额豁免的方式，当重点排放单位核定的年度配额量小于经核查排放量的80%时，其应发放配额量等于年度经核查排放量的80%。据测算，该项政策2021年度将减轻306家企业负担。

此外，《新方案》还新增灵活履约机制及个性化纾困机制。增加可预支2023年度配额的灵活机制，缓解配额履约给重点排放单位带来的压力。对承担重大民生保障任务的重点排放单位，在执行履约豁免机制和灵活机制后仍难以完成履约的，生态环境部统筹研究个性化纾困方案。

要保供电也要降排放

目前，全国碳市场共纳入发电行业重点排放单位2162家。相关部门每年都会免费分配碳排放配额，如果企业二氧化碳排放量超过初始配额，则需要在市场购买额外排放配额，反之，也可以出售节省下来的排放配额。

作为全国碳市场的重要基础制度，配额分配制度是保证碳市场健康平稳有序运行、实现政策目标的基石。吴微表示，煤电占我国发电结构的比重超过2/3。在电力需求快速增长的背景下，煤电仍然发挥着电力系统“压舱石”的作用，采用基于强度的配额分配方式是切合我国电力行业发展现状的举措。

“在电力需求增长、煤电需要承担保供职责的情况下，通过强度分配方式，可以在保障能源电力供应安全的前提下，鼓励发电企业加大技术创新投入，降低排放水平。”吴微说。

在国家发改委1月召开的新闻发布会上，国家发改委政策研究室主任金贤东介绍，2022年，全国规模以上工业发电8.4万亿千瓦时，同比增长2.2%。

而根据中电联预计，2023年，中国经济运行总体回升可期，拉动电力消费需求增速比2022年有所提高。正常气候情况下，预计2023年全国全社会用电量9.15万亿千瓦时，比2022年增长6%左右。

为何“事后分配”

《新方案》规定了全国碳市场发电行业2021、2022年度配额核算与分配方法，明确了配额发放、调整及清缴履约等管理流程。

《新方案》2023年发布，分配的却是2021及2022年度的配额，为何要采用这种“事后分配”的方式？生态环境部应对气候变化司相关负责人表示，《新方案》测算需要建立在准确可靠的数据基础上，对数据精度要求较高。2021年和2022年全国碳市场处于发展初期，碳排放核算核查水平以及数据质量监管能力还有待提升，而采用“事前分配”，需要对碳排放数据进行精准预估，要建立在高质量碳排放数据和科学准确的分析预测等工作基础上。

“采用‘事后分配’的方式，延续第一个履约周期做法，更好地保证配额分配总量符合预期目标，既不会因为分配总量收缩过紧造成行业减排负担过重，也不会因分配总量过于宽松导致碳市场无法更好地发挥促进减排的作用。”该负责人介绍，“下一步，随着全国碳市场数据质量制度不断完善，我们将积极研究如何由‘事后分配’逐步调整为‘事中分配’或‘事前分配’的具体方案。”

此外，目前配额制度主要适用电力行业，有观点认为，可以逐步扩大应用范围。在中投协咨询委绿创办公室副主任郭海飞看来，未来绿色建筑等大型开发企业通过节能减排和绿色技术的改进，会产生较大的碳减排额度，会成为碳交易中的卖方之一，石油化工、建筑建材、交通运输、钢铁有色、造纸印刷等重点行业也有望通过生产技术工艺改进和原材料的更新迭代、生产流程和节能减排管理的加强，被纳入到碳排放控制范围。（记者 方彬楠 袁泽睿）

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