郁兴 摄 (视觉江苏网供图)
12月21日、22日，我省《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》及其实施细则接连出台，引发广泛关注。
提高新上工业项目容积率的低限，加强工业用地地下空间开发利用，鼓励向空中、地下要空间，增加混合用地的供给，引导存量工业用地的多途径盘活利用、优先发展新产业……一系列要求都绕不开同一个目标：提升工业用地“含金量”。
“厂房长高、工业上楼、地下拓展、立体开发、复合利用，两份文件的出台，将进一步助推我省工业用地节约集约水平和产出效益的提高，促进我省工业经济向更高质量发展。”省自然资源厅副厅长崔娟说。
告别粗放，破除“二八效应”
工业用地是保证实体经济可持续发展的关键，无论是传统制造业转型升级，还是新兴制造业布局建设，都离不开工业用地的有效供给。崔娟介绍，近年来，全省工业用地节约集约利用水平不断提高，产出效益稳步提升，但对标高质量发展要求，工业用地利用效率和产出效益还有待进一步提升，节约集约用地举措仍需进一步加强。
以资源要素的“集聚地”——开发园区为例。近年来，城市产业布局不断优化，土地要素不断向开发园区汇聚，有力支撑了园区产业扩容、发展提质，但“宽打宽用”“闲置低效”等土地粗放利用现象也随之而生。
上世纪90年代，江苏三笑集团蚊香厂取得扬州杭集高新区128亩工业用地的土地使用权，主要从事蚊香生产经营。随着市场萎缩，项目逐步停产，原有的厂房分租给当地的小微企业、物流经营户等，导致环境脏乱差，用地效率低。
今年以来，当地政府与企业经过多轮协商，将该宗土地收回，实施“退二进三”，即低效利用、产能落后和布局不合理的工业用地退出工业项目用于发展第三产业，加快城镇建设。扬州市自然资源和规划局有关人士介绍，目前该地块已收回，旧厂房全部拆除。其中，118.98亩于6月初挂牌上市，挂牌出让起始价每平方米10800元，起始总价达8.57亿元。“腾笼换鸟”，让“边角地”一跃成为企业争抢的“宝地”，为城镇高质量发展腾挪空间。
业内人士坦言，过去土地产出效益遵循“二八效应”，即产出效益较高的工业用地大约占总量的20%，创造80%的税收；反过来说，80%的工业用地贡献的税收仅占20%。“二八”“八二”分出的巨大落差，一方面源于人多地少的基本国情，更重要的还是土地实际利用的“吃紧”。
正是为了向节约要空间、向集约要效益，破除“二八效应”，《关于进一步推进工业用地提质增效的意见》《关于印发进一步推进工业用地提质增效实施细则的通知》应运而生。“这两份文件的出台，立足解决当前问题，着眼构建长效机制，并助力基层解决具体问题，助推我省工业经济高质量发展。”省自然资源厅开发利用处有关负责人说。
增存并举，提升空间利用率
资源节约集约利用是永恒的主题，在发展方式转变、产业转型升级过程中，崔娟认为，一方面要用好新增用地，通过提高新增建设用地标准，实现资源利用效率提升和产业结构优化；另一方面必须聚焦存量挖潜，向土地存量要发展增量，推进传统产业转型升级，老旧园区、村镇集中区提升改造，完善资源配置及开发利用机制，持续推进工业用地提质增效。
围绕提增量、挖存量，《意见》聚焦提高新上工业项目用地容积率低限、加强工业用地地下空间开发利用、盘活存量工业用地空间等举措，进一步完善资源要素配置机制。
“《意见》在部分指标设定、增加混合产业用地供给、地下空间开发等方面都有不小的突破。”扬州市自然资源和规划局开发利用管理处相关负责人举例说，在增加非生产用房占地比例的同时，允许工业用地绿地率从低要求，可以进一步提高土地利用程度；增加混合产业用地供给，有利于以园区为单位统一供给、提供服务、集中管理，变小而散为大而优，优化园区用地布局，实现项目用地的精细化、专业化；土地开发由地上转入地下，由“二维”转向“三维”，能够极大地提高土地的空间利用率，缓解发展与土地资源紧张的矛盾。
构建长效机制与解决具体问题相结合。围绕《意见》出台的实施细则又进一步对具体政策范围和支持内容进行细化。记者对比发现，如提高新上工业项目用地容积率低限中，不仅明确特定产业为“对照《国民经济行业分类（GB/T 4754-2017）》，化学原料和化学制品制造业，石油、煤炭及其他燃料加工业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业等”，而且明确市、县政府组织相关部门认定的具体形式。
实施细则还明确鼓励高标准厂房服务高精尖产业：鼓励企业建设使用四层及以上配工业电梯的高标准厂房；鼓励计算机、通信和其他电子设备制造业、纺织服装和服饰业等行业建设使用高标准厂房；鼓励“专精特新”中小企业、初创企业、小微企业租用高标准厂房；各地应在准入、租金、规划建设、配套服务等方面给予倾斜支持。
节约集约，先行探索出亮点
2016年，我省出台《关于改革工业用地供应方式促进产业转型升级和企业提质增效的指导意见》，亮出多项“松绑+创新”举措，探索实行长期租赁、租让结合、先租后让、弹性出让等多种方式并存的工业用地供应制度。2021年5月起开始施行的《江苏省土地管理条例》再次提出，设区的市、县（市）政府可以探索采取先租赁后出让、在法定出让最高年期内合理确定出让年期等方式出让工业用地。
“我省不断深化工业用地供应方式改革，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，建立并完善符合新型工业化要求、符合产业生命周期、遵循企业发展规律、适应产业发展导向的工业用地供应制度。”省自然资源厅开发利用处有关负责人告诉记者，各地结合地方实际，通过政府主导再开发、原土地权利人自主再开发、市场主体参与再开发等形式，采取收购储备、鼓励流转、协议置换等方式实施低效产业用地再开发。
“十三五”以来，我省建设用地土地供应存量占比从49.16%提升至65.36%，建设用地地均地区生产总值增长35%，单位地区生产总值建设用地使用面积下降26%，节约集约成效持续显现。
苏州作为全省工业用地节约集约利用的“排头兵”，在工业用地提质增效方面率先探索。
2020年1月3日，苏州开放再出发3000人大会现场，“产业用地供应图”全球首发，清晰标注苏州68.8平方公里的可供产业用地。同时发布的还有划定的100万亩工业和生产性研发用地保障线，并被纳入苏州市国土空间总体规划，全面保障产业用地数量。
“苏州创新提出产业用地更新‘双百’行动，提容增效，创新‘产业定制地’供地模式，高效盘活存量工业用地空间，既推动产业高质量发展，又破解发展瓶颈。”苏州市自然资源和规划局相关负责人表示。
——在相城区黄桥街道，原先零散分布的村级工业地块工业模式和开发能力已近极限，通过新的产业用地规划，这个典型工业老镇的工业用地容积率从0.7提至2.5。
——在吴中经济技术开发区吴淞江工业区，为满足新兴产业人才对生活品质的要求，该工业区内供应了一宗“工业邻里中心”用地，总用地面积2.66万平方米，涵盖酒店式公寓、商场、办公楼和娱乐场所等业态。
保护耕地，强化亩产论英雄
“《意见》和实施细则的出台，对于存量时代落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，不断提高全省工业用地节约集约水平和产出效益意义重大。”苏州市自然资源和规划局利用处相关人士表示，两份文件为苏州产业用地更新“双百”行动的落地实施和“产业定制地”供地模式的推广应用提供了精准有力的政策支撑。
“坚持指标跟着项目走、规模跟着效益走、方式跟着需求走，节地、盘地、批地、供地、管地全流程优化。”扬州市自然资源和规划局有关负责人表示，将强化“以亩产论英雄、以产出排位次”导向，严格执行“增存挂钩”机制的要求，完善低效用地数据库，并加强土地市场诚信体系建设，增加低效存量成本，促进存量建设用地消化。“因地制宜采取弹性供地方式，大力推行以产出为主、投资为辅的标准地供地模式。用地需求旺盛的地区以亩均产出定规模给指标，土地挂牌时限地价竞税收。”
盐城高新区坚持“节约集约”并重，园区所有新建多层厂房容积率均不低于1.6，是盐城现代集约化程度最高、设计理念最新的现代化园区。2021年2月，重庆啤酒与盐城国家高新区签订投资协议，整体盘活高新区闲置两年以上的3万平方米厂房和180亩土地，新成立嘉士伯啤酒（江苏）有限公司。截至11月份开票销售5000万元，入库税收450万元。
“盐城将立足地方实际，引导工业项目向园区和特色园区集聚集中，着力提升开发园区开发强度，深入挖掘存量土地和房产，加强开发园区综合配套建设。进一步提高工业用地准入门槛，提升工业投资质量，将有限的资源集中保障重大产业项目。”盐城市自然资源和规划局相关人士说。
新华日报·交汇点记者 沈佳暄 梅剑飞
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